作者简介：兰岚，华东师范大学教育学博士研究生（上海 200062），华东政法大学讲师（上海 201620）。

　　内容提要：终身教育的体系构建是我国教育领域极受关注的一个问题。我国《教育法》自1995年颁布实施以来，于2015年12月第一次进行修订，其中有多项内容涉及终身教育。《教育法》是教育领域的母法，《教育法》修正案提出了完善终身教育体系的思路。“以人为本”“立德树人”与“教育公平”是我国发展终身教育的指导思想。在终身教育体系构建方面，着重加强学前教育、继续教育的制度建设，保持学习主体与学习内容的开放性，推进学习成果的互认和衔接。教育经费的投入上，以政府投入为主，重在通过改革吸引民间资本投入。《教育法》修正案具有很强的进步性和指导意义，但针对终身教育内容上也有不足之处，需辩证分析。

　　关 键 词：教育法修正案 终身教育 体系构建 经费改革 立法不足

　　【中图分类号】G72 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8700(2016)03-0021-07

　　

　　2015年12月27日第十二届全国人大常委会第十八次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国教育法〉的决定》，这是我国自1995年《教育法》颁布以来第一次进行修订。这次修正案共有十三项内容，涉及十九个法条的修改，其中有多项内容涉及“终身教育”。用终身教育思想变革现有的教育制度，构建终身教育体系，努力建设“学习型社会”，已成为国际社会的共识，许多国家也开始了相应的立法程序和制度构建。鉴于目前我国在国家层面还没有专门的《终身教育法》，这次《教育法》修订所反映的立法思想，对终身教育的发展和体系构建具有很强的指导意义[1]。

　　一、指导思想：“以人为本”“立德树人”与“教育公平”

　　我国《教育法》修正案(2015)将第五条修改为：“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务”。第六条增加一项内容：“教育应当坚持立德树人，对受教育者加强社会主义核心价值观教育，增强受教育者的社会责任感、创新精神和实践能力”。第十一条增加一款：“国家采取措施促进教育公平，推动教育均衡发展”。

　　这几项新修订的内容可以概括为“以人为本”“立德树人”与“教育公平”，可谓明确了我国教育事业的发展宗旨。终身教育的发展理应服从于教育领域母法《教育法》的调控，这三项原则也是终身教育推行与体系构建过程中必须遵守的准则。

　　(一)以人为本

　　教育在本质上是一种以促进人的全面发展为终极目的的社会活动，学习的最终目的不在于知识本身，而是“人”的发展。顾明远先生曾指出：“教育的误区在于功利主义太强，人文精神不足”。“教育的本质是培养人，让每一个个体都得到充分的发展”。所以，“人的发展”应该是教育活动的根本。

　　《教育法》修正案(2015)以立法形式确立“以人为本”意在提示我们：教育实践必须遵循教育规律而非经济规律。即，在具体的教育活动中和整个教育事业发展过程中，都应该把“人”及其发展作为教育工作的根本目的和终极价值。教育是促进人的个性发展，不是磨灭人的个性，把人变成统一规格的工具或商品。让学习者主动地学习和发展，是时代的要求，也是当前教育实践的需要。教育过程应当把学习者的愿望和要求放在首位，让学习者在内在的学习动机的驱动下主动地获得自身的发展。如果没有了“人”及其发展，教育发展及其对社会经济发展的促进作用也就无从谈起。教育首先是通过促进人的发展来促进国家的发展和社会的进步。“以人为本”是科学发展观在教育领域的生动体现，也是终身教育发展的重要理念与价值取向。

　　(二)立德树人

　　教育在本质上是一种道德实践，道德目的总是内嵌于教育本身。德既是立人之本，亦是兴国之基——“国无德不兴，人无德不立”。“立德树人”是教育最初也是最终的依归。然而，随着教育功能的复杂化和教育研究的精致化，道德逐渐从教育中被分离出来并被作为独立的内容。道德教育被视作与知识教育并列的部分，且逐渐被知识教育所挤压，从而慢慢在教育实践中边缘化。

　　《教育法》修正案(2015)以立法形式确立“立德树人”，其目标不在于让受教育者掌握一些关于道德的知识和观念，而在于种下促发道德行动的种子，发展道德实践的能力。这就意味着，教育要回归本源，排除诸如灌输、洗脑等反道德的教学方式。任何道德价值和观念，都不会单纯因为得到确立和宣扬而自动根植于人们的内心。

　　这些契合了“终身教育”的理念：调动学习者的积极性、主动性，让每个学习者的自身品德养成逐渐达到自觉自省自悟的境界，形成强大的内在动力。如果不尊重学习者自身在其发展成长中的主体地位，而是搞行政化的命令或是工业化的“塑造”，或许可以制造出“工具”，却不可能真正“树人”。所以，“立德树人”要求在终身教育的推广中尊重教育规律和人的身心发展规律，用教育去“重塑”人的灵魂。

　　(三)教育公平

　　《教育法》修正案(2015)在第十一条第一款提出“健全终身教育体系”后，又增加一款：“国家采取措施促进教育公平，推动教育均衡发展”。在关于终身教育的这条内容后紧接着提出“教育公平”与“教育均衡发展”，表明国家期望通过终身教育的推进来促进教育公平，最终达到教育的均衡发展。

　　教育公平是社会公平的重要基础。收入不公平会影响人的一时，而教育不公平可能影响人的一生。美国科学教育标准明确将公平作为基本原则，指出科学教育必须面向所有的学生，不论性别、年龄、家庭、种族、文化背景、健康或者残疾，都应该有接受科学教育的权利和机会。在特定的教育标准下，教育效果与教育公平相互促进，教育效果越好的国家和地区，教育公平程度越高;教育公平程度越高的国家与地区，教育质量水平越高。

　　我国目前存在着贫富差距、城乡差距和地区差异，其中一个重要因素是不同人群获得的教育机会和教育资源不均等，造成个体知识差距，影响社会阶层的上升和流动。终身教育的开展过程中，尤其注重“弱势群体保护”，有利于形成惠及全民的公平教育，解决好不同群体之间差距过大问题，在更大程度上推动社会的公平公正。

　　二、加快普及学前教育

　　《教育法》修正案(2015)增加一条，作为第十八条：“国家制定学前教育标准，加快普及学前教育，构建覆盖城乡，特别是农村的学前教育公共服务体系”。“各级人民政府应当采取措施，为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持”。

　　目前，“学前教育”在我国尚未纳入义务教育的范畴。在《教育法》中第一次出现关于学前教育的内容。“学前教育”是基础教育的基础、终身教育的开端，对促进个体早期的全面健康发展、巩固和提高义务教育质量、全面提升国民素质、缩小城乡差距、促进教育和社会公平具有重要价值。将“学前教育”正式纳入我国的教育体系，体现了国家对学前教育的关注，可谓我国教育发展与教育立法的一大进步，这无疑向终身教育的发展迈出了坚实的一步。

　　终身教育是个人一生中连续不断的学习过程，是从学前期到老年期的整个教育过程的统一。“学前教育”是终身教育的起点，是其重要组成部分。学前教育重在发展幼儿的认知能力、开启幼儿的兴趣，为终身教育的发展提供智力支持，为终身教育体系的构建提供保障。“学前教育”作为我国终身教育的奠基阶段，其变革和教育本质的回归，对我国教育体制的改革，以及终身教育所发挥的作用是极为重要的。“学前教育”绝不是简单的一句“不让孩子输在起跑线上”，将其理解为让孩子在各个辅导班和兴趣班中辗转，满足于表面的、容易察觉的教育成效。学前儿童尚处于“运动感觉阶段”和“前运算阶段”，学前期是一个人认知能力发展最为迅速的时期，同时也是一个人性格、习惯、情感等因素基本形成的重要时期。这一阶段的教育和引导一般会持续影响且决定其日后认识能力、社会性与人格发展的方向和水平。

　　“学前教育”必须建立为“终身教育”服务的责任意识，率先回归教育本质。要回归教育本质，学前教育必须改革和摒弃过去固有的“课堂教学”“托管教育” “小学附属教学”等教学模式，打破课堂界限和传统思维定式，为孩子提供最大限度的自由空间和更多的选择学习机会，实现从为“应试教育”服务到为“终身教育”服务的根本转变。真正从促进幼儿身心发展的客观规律出发，围绕幼儿智力开发、兴趣培养、品德熏陶、人格塑造等目标任务，树立终身教育理念，回归幼教本质，扮演好终身教育“奠基者”的角色。

　　三、大力发展“继续教育”

　　《教育法》修正案(2015)将《教育法》(1995)中关于“成人教育”的提法全部修改为“继续教育”。

　　“继续教育”是学习者脱离了正规学校教育之外所接受的教育，是对其进行知识更新、补充、拓展和能力提高的一种高层次的追加教育。“继续教育”与其它教育相比，在属性特点上与“终身教育”最具有相似度。“成人教育”的提法改为“继续教育”，是希望这类教育形式不再成为技能补课或文凭补课、学历补课的工具，避免陷入职业场所以各种技能培训为借口滥发文凭和证书的泥潭。

　　“继续教育”的目的是为了契合“终身教育”的理念，学习是为了更新补充知识，扩大视野、改善知识结构、提高创新能力，适应科技发展、社会进步和本职工作的需要。因此，“继续教育”具有其它教育形式不可替代的作用，是构建终身教育体系的重要组成部分，是建设学习型社会、持续提高民族素质的坚实基础。发展“继续教育”是构建终身教育体系的必经之路，终身教育的实施，要以继续教育的发展作为基础;而继续教育改革与发展的程度，直接关系到我国终身教育改革与发展的进程。两者相互联系、相互作用。

　　此外，“成人教育”到 “继续教育”，从教育过程来看，更加具有连续性。我们的终身教育体系从学前教育到高等教育，再加上继续教育就变得完整了。终身教育各个阶段的教育是相互联系、互成体系的整体，具有整体性和连贯性的特点，不是简单的融合。如果从学校教育体系分析，它是以最基本的学前教育为开端，以青少年教育为根本，以庞大的继续教育为主体的教育体系。全方位构建有利于终身学习的继续教育新体系，是一项复杂的系统工程。客观上说，就是解决有学习需求的人在自己可能的时间可采用不同的方式进行学习的问题。我国“继续教育”虽然有了一定程度的发展，但与发达国家相比较仍存在差距。我国继续教育的发展还不能完全满足经济社会发展及人民群众的需求。制约“继续教育”健康发展的障碍有：城乡、区域、行业之间教育资源配置不均衡，各行各业员工继续教育参与率较低，企业缺乏有效的监督激励机制，教育投入缺乏保障。而且我们要认识到：继续教育是一个辩证的发展过程，并非一成不变，其内容应当是与时俱进的。加快继续教育发展，关键是创建有利于 “终身学习”的制度政策，积极探索与市场经济体制相适应的继续教育运行机制。因此，有关继续教育的创新应从顶层设计着手，通过改革减少不利因素，根据继续教育的发展现状，把继续教育纳入终身教育的范畴，积极探索继续教育打通学历教育、职业教育和终身教育的连接途径。

　　四、扩大学习主体与学习内容的开放性

　　《教育法》修正案(2015)将原文的第十九条改为第二十条，增加了一项内容作为第三款：“国家鼓励发展多种形式的继续教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务等方面的教育”，“推动全民终身学习”。

　　这一条修正案可以解读为：国家发展各种形式的职业教育、继续教育等，尽可能地为广大民众提供“多样”的教育机会，满足公民的学习需求。同时，提供的学习内容囊括“政治、经济、文化、科学、技术、业务等”多方面的内容。由此可以看出，在教育主体上，意在为“全民”提供教育机会;在教育内容上，囊括政治、经济、文化等可供学习的方方面面。

　　由此，我国通过《教育法》确立：教育内容上不再局限于过去为了振兴产业经济或其他国家需求而进行的业务灌输，而是涉及教育的一切方面;同时，所有公民的学习权得到充分满足与保障，公民可以根据自己的学习需要对学习内容进行自主选择。这样，学习愈来愈呈现出人权特性，体现了我国的“教育民主”。

　　学习主体与学习内容的开放性，是构建终身教育体系的基础。终身教育不是“个人”或“少数人”的需求，而是社会大众的普遍需求。在构建终身教育体系的过程中要想实现学习主体与学习内容的开放性，教育资源的开放与服务体系的建设是关键。

　　(一)促进教育资源进一步开放

　　只有教育资源丰富了，才会让更多公民去接触尽可能多样的学习机会。终身教育除了需要建立专门的组织机构外，整合现有的社会、文化、体育资源是一项重要选择，可以避免资源浪费与重复建设。根据国外的成功经验，城市或乡镇的图书馆、美术馆、体育馆等一些社会性的文化体育类设施一般都隶属于社会教育领域并由教育行政部门管辖。充分重视和拓展上述组织机构的教育功能对终身教育资源的整合与学习氛围的营造具有重要意义。我们可以借助立法推动各类公共资源向社会开放，并将其纳入到终身教育的公共服务体系中。各级政府充分发挥资源整合的作用，同时，各类设施尽量做到“免费”开放，增加公民使用的机会。

　　终身教育的推广与普及单靠开放学校或社会资源也是远远不够的，还需要努力搭建信息化的“综合网络学习平台”。有了现代信息技术的支撑，我们可以轻易地突破时空限制，也容易汇聚优质的教育资源，为更多的学习者提供更丰富的学习内容。推动技术与教育的深度融合，真正做到教育资源向大众开放。同时，我们也应该认识到教育技术是不断进步的，对此我们要重视新技术的及时引进与更新。但也要意识到，技术是为教育服务的，是实施教育的一种手段，意在辅助现有的教育资源进行终身教育的推广。所以，要注意处理好二者的关系，不要本末倒置。

　　(二)建设终身教育服务体系

　　开展终身教育，系统与完善的服务体系的支持是基础，这需要全社会都要树立为终身教育服务的意识，建立公平、高效的终身教育公共服务体系。就中国目前的国情来看，加快建立和规范正规学校组织外的教育机构，对推动终身教育的快速发展意义重大。目前，由电大转型而来的中央与省市一级开放大学已经可以基本满足具有基本条件的民众接受高等教育的需求;由地级市的电大及大城市的区级业余大学所改建的社区大学和社区学院，亦已构成了第二层次的终身教育组织与机构;遍布于街道层面的社区学校则形成了终身教育最基层的教育组织。这种模式可以在全国推广，但目前存在着地域发展不平衡以及个别转型学校教育目标不明确、教育质量不高的问题，教育流于形式。在《教育法》的指引下，规范发展和可持续地科学发展是需要关注的重点。

　　《教育法》修正案(2015)已经将学习主体与学习内容的开放性要求写入立法，这就要求各地必须加大教育资源的开放力度、着力教育服务体系建设，优化各种教育资源，创建优质的现代化终身学习环境。同时，加强终身教育的规划和协调，建立起一个覆盖面广、多层次的终身教育网络。

　　五、促进学习成果的互认与衔接

　　《教育法》修正案(2015)在修改后的第二十条增加的第三款中提出：“促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习”。国内外对“学习成果的互认和衔接”制度已经做过不少探索和研究，这次修正案将此项内容正式写入立法，可谓意义重大，如此规定将会全面促使这项制度的执行与落实。“学习成果的互认和衔接”是终身教育体系建立的重要举措，这已成为许多国家和地区的普遍共识。其目标是关注如何采取相应措施，对公民通过各种途径参加学习获得的学习成果给予公正、客观、合理的认定，并将各种教育形式联系起来，形成鼓励学习的良好机制和氛围。

　　为了实现这一目标，英、美、瑞典，包括亚洲的新加坡、韩国等国家都进行过学习账户、学分银行等相关制度的探索和实践。当下，结合我国民众不断增长的多样化学习需求，建立符合终身教育发展实际的质量评价体系，积极探索学习成果的累计、认证和转化制度，有利于实现非正规教育的价值评价和功能转化以及正规教育与非正规教育之间的内在沟通和衔接。

　　“学分认证和转换制度”被称作终身教育的“立交桥”，是终身教育得以运行的关键，如何构建这座“桥”是重点和难点。为此，我们可以借鉴国际上的成功经验，但更要从我国国情出发。这项制度不是用一所开放大学就可以承担全部职能，它应当是一种科学的运行机制。既然是一种机制，那么它应当有自己的构成要素：学校和其他教育机构提供教学资源，满足学习者有选择地学习需求;学分认证机构，发挥教育评价功能，按学科标准对学习成果进行认证;学分积累，把学习者通过认证的学习成果按一定标准转化为学分存储在类似“学分银行”的中转站，便于学习者用学分兑换相关证书或进入下一阶段学习;学分转换系统，将学分兑换成证书或获取更高层次学习的资格;质量保障体系，监督提供的教育资源及学生获得的学习成果是否达到一定标准，学分之间的转换是否科学、顺畅。“学分认证和转换制度”是在“终身教育理念推动下，不同类型教育间(包括不同形式学历教育、非学历教育的不同课程)以学分认定、累积和转换为主要内容的一种新型的学习制度和教育管理制度”。通过这项制度建立起宽进严出的学习制度、学分制度，使更多的人在学校学习结束后依然有机会得到提高，终身教育“立交桥”的作用便得以体现，各级各类教育间可以有效地衔接和沟通。

　　为了使这项制度真正落到实处，在《教育法》修正案(2015)纲领性的引导之下，要花大力气研究具体操作办法和运作方式。这项制度是个大工程，技术问题多而繁杂，但这也是终身教育得以实现的核心，无论多么困难，即使只能规定出大的原则与布局，相信能在现实中得到更好的发展与完善，技术上的操作细节可以通过授权立法进行细化。在这一制度的建设和推广方面，只有政府才能成为强有力的推动主体。

　　六、改革经费来源：吸引民间资本加入

　　《教育法》修正案(2015)将原文第二十五条改为第二十六条，将原来的第三款改为第四款，修改为：“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”。《教育法》(1995)原文是：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。

　　这条修订是教育经费制度的一项重大改革。它体现的思想是：除了财政性经费、捐赠资产外，民间资本将是举办教育的一种重要资金来源。因为，这项修订取消了举办教育不得营利的规定，除了“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构”不得营利外，其他类型的教育机构是可以营利的。

　　随着物质生活水平的提高，社会民众中有相当一部分群体需要优质的教育资源。具备了一定经济基础的民众不在乎是否为教育投资，在乎的是投资是否物有所值。通过吸引民间资本投入教育，会帮助民众增加教育机会，有利于增强教育机构的竞争力、提高办学质量，这也是今后办教育的一个方向。我国目前终身教育发展还不完善，体系构建也任重道远，资金缺口必然很大。如果终身教育发展的资金全部由政府承担，恐怕难以满足现实需求。我们可以充分发挥民间力量的作用，让有能力的组织和个人来投资办学，民间力量的参与是缓解政府教育经费压力的积极措施。

　　(一)政府投入

　　从目前的状况来看，各级各类的学校教育经费基本都在相关法律的保障下获得固定的政府投入，并且力度越来越大，然而除现有的处于绝对强势地位的正规学校教育之外，专门针对其他阶段终身教育的经费很少或几乎没有。目前在一些经济发展较好的城市，基本是按人头费二元的标准予以投入，但经费来源主要是以地方财政为主。在经济欠发达的城镇以及广大的农村地区，则几乎没有该项经费的预算。对此，建议将各种原本归属老年教育、社区教育、继续教育等正规学校教育之外的教育经费予以统筹调配，并放置于终身教育的名目之下进行统一安排。各级政府应将终身教育经费列入自己的年度财政预算，保证经费投入稳定并实现与经济发展的同步增长。如此规定有利于各项经费的统筹规划，将属于教育行政和财政干预领域的终身教育活动都纳入保障范围，符合新《教育法》“以财政性经费举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”的规定。

　　(二)民间筹措

　　《教育法》修正案(2015)取消了原来私人投资教育“不能以营利为目的”的规定。从此，民间资本可以引入教育领域并进行营利，关键是举办的教育要让大众满意，大众愿意为此支付相应费用。在教育机会的提高上，仅仅由政府办教育不可能完全满足多样并不断增长与变化的教育需求，社会力量的参与是必然选择。因此，终身教育机构应当是开放的，既有公办的，也有民营的。民间资源如能发挥作用，将创造出大量的、富有弹性的、符合实际需要的、多样的学习机会。如此，私人办教育便可引入市场竞争机制，使教育内容和形式更符合学习者多方面的需求与变化。

　　在此过程中，政府要发挥引导和监督作用，同时给予必要的支持和鼓励，让民间资本投入终身教育向着健康的良性轨道发展。在教育机会的提供上，一是要鼓励民间资本进入终身教育领域，为公民参与终身教育提供学习机会，保障公民学习权利的实现;二是明确各类终身教育机构的法律地位、权利义务、责任承担。国家支持终身教育通过多种渠道依法筹集经费和财物，同时鼓励组织和个人对终身教育提供经费资助和捐赠。为了支持和鼓励民间资本加入，可以明确鼓励措施：捐赠人捐资或捐赠财产用于终身教育事业的，依法享受税收优惠或减免。

　　七、亟待厘清的两个问题

　　《教育法》修正案(2015)关于终身教育的多项规定无疑将对终身教育的发展与体系构建发挥巨大作用，依靠法律的强制性和引领作用势必会引导教育改革的方向。但任何法律都有自身的缺陷，规划当下的社会关系，又或多或少存在一定程度的滞后性。在终身教育的规制方面，立法也稍有欠缺之处，我们需要正本清源、辩证分析，引导终身教育健康发展，并为法律的进一步修订与完善打好基础。

　　(一)明确“国民教育体系”和“终身教育体系”的关系

　　《教育法》修正案(2015)对原文第十一条第一款做出修改，提出：“完善现代国民教育体系，健全终身教育体系”，在新《教育法》中采用了两个体系之称：国民教育体系和终身教育体系。那么，这两个体系是什么关系?是同一概念?若是同一概念，为何一个用“完善”，一个用“健全”，这两个提法在新《教育法》中并列采用，使学术界对本来就有的两个体系之争更加疑惑。

　　“两个体系”的概念，源于2002年党的十六大报告，报告中指出“加强职业教育和培训，发展继续教育，构建终身教育体系”，第二年的《十六届三中全会公报》中提出：“我们要深化教育改革”，“构建现代国民教育体系和终身教育体系”。十七大报告继续沿用：“现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成”。2010年7月29日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年)》正式颁布，大家对这部文件满心期待，但文件仍然沿袭了“两个体系”，“现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成”。此前，随着终身教育思想的普及，大家普遍认为所有教育形态都应包含在终身教育的范畴内，但现在，和终身教育并列的还有国民教育。而此次《教育法》修正案仍是两个体系并举，对这两个体系的定位和关系并没有做出很好的诠释。

　　笔者认为：我们要正本清源，终身教育的理论内涵必须得到尊重——终身教育是包含所有教育形态的教育，包括学校教育和学校外教育，贯穿人的一生，“从摇篮到坟墓”。国民教育体系的构成要素是以具体的教育形态为主，如：学校教育、学校外教育或正规教育、非正规教育等等;终身教育体系的构成则包含对人的发展的每个阶段起到促进作用的教育形式，如：以婴幼儿教育为发端直到老年教育。毋庸置疑的是，每个国家都有自己的国民教育体系，根据各国的经济发展情况、历史文化传统等等，各国的国民教育体系存在着较大差别，但一致的是希望把实现终身教育作为自己的发展目标。成熟的、完善的国民教育体系就是终身教育体系，两者是一致的。国民教育的发展目标就是实现终身教育，建立学习型社会。在我国当下，还没有达到实现终身教育的程度，因此，终身教育和国民教育只是个属种的关系，终身教育的范畴大于国民教育，国民教育体系的发展目标就是要建立终身教育体系。在我国，国民教育经过若干年的发展已经具备较为稳定的框架，因此发展目标是“完善”，使现有的变得更好;对于终身教育体系的构建则起步较晚，目前这一体系还未完全建立，仍存在一些缺口和薄弱环节，所以用“健全”较为恰当。

　　因此，对修正案中的所谓“完善现代国民教育体系，构建终身教育体系”可以理解为以终身教育的思想和理念来构筑一个既符合现代社会政治经济发展要求，又能对每一个人的终身发展起到促进作用，具有整体性、多样性和综合性思路的国民教育体系。如果为了在立法中更好地表述两者的关系，避免不必要的争议，可以在行文中增加一句表述：“用终身教育思想构建现代国民教育体系”。

　　(二)明确学前教育定位

　　《教育法》修正案(2015)增加了关于学前教育的内容，提出：“国家制定学前教育标准，加快普及学前教育，构建覆盖城乡，特别是农村的学前教育公共服务体系”，“各级人民政府应当采取措施，为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持”。

　　相较于以前的文本，以立法形式提及学前教育，显示出国家对学前教育前所未有的重视。

　　但此条规定未将学前教育纳入义务教育的范畴，也没有明确学前教育的定位，也未提及学前教育教师的待遇及职称问题，对学前教育的支持仅局限于“加快普及” 和“提供条件与支持”。如此行文，学前教育的标准及如何建立学前教育公共服务体系等内容依然空泛。学前教育是我国国民教育体系的重要组成部分，但学前教育远不能满足社会需求，成为教育发展中的短板，无疑成为终身教育体系构建中的一大障碍。

　　我国的《教育法》在颁布实施二十年之后，第一次进行修订，其修订的内容对终身教育有多方面涉及。传播终身教育思想、构建终身教育体系是我国教育领域的一致理想，《教育法》修正案(2015)正反映了这种立法规划。可以说，此次修订是教育立法的一大进步，必将对终身教育事业的长远发展与体系构建产生深远影响。立法中对个别问题的规定稍显滞后，需辩证分析，正本清源，以深入和清晰的认识指导实践中的操作和推广。期望通过本文的诠释和解读，为终身教育的体系构建进一步理清思路。

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