内容提要：日本老年教育相关政策、法律的出台经历了准备期、实施期、成长期与扩张期四个阶段，其内容主要体现在《宪法》《教育基本法》《终生学习振兴法》和《社会教育法》等教育法和《老年福利法》《高龄社会对策基本法》和《老龄者雇佣安定法》等老年人法中。主要特色有：以社会参与、福利社会和终身教育为取向的立法理念；以保障人权、教育机会均等和向国民直接负责为核心的立法原则；福利政策法规、老龄政策法规与终身教育政策法规共同构建完备的政策法律体系；顺应时势修改，灵活机动修订。我们可借鉴日本经验，用福利社会和社会参与思想丰富老年教育立法理念；在教育基本法中明确向人民直接负责的立法原则；与时俱进地修改现有法律，完善老年教育法律体系，以推动我国老年教育的发展。

关 键 词：老年教育政策;老年教育法律;老年人法;终身教育;

作者简介：李洁，华东政法大学中美老龄问题研究中心、马克思主义学院副教授，硕士生导师，主要从事老龄问题研究，jennyyun@163.com

原发信息：《江苏开放大学学报》(南京)2016年第（2016）1期 第45-52页    经人大复印资料转载

期刊名称：《成人教育学刊》

复印期号：2016年08期

       二战后，日本经过六七十年代经济高速增长，业已步入了经济发达的先进国家行列。由于生活环境的改善、医学技术的进步、饮食及营养的改进等，国民寿命逐渐延长，日本在1970年，65岁以上的老龄人口占总人口的比例就达到7%，进入了老龄化社会；随后，仅用了24年，其老龄化率就从7%上升到14%，进入了“超老龄化社会”，而在19世纪后半期和20世纪上半期先后步入老龄化社会的欧美发达国家，如法国、瑞典、美国、英国和德国等步入超老龄化社会的年数均长于日本，分别为114年、82年、69年、46年和42年。[1]据最新数据统计，到2014年10月1日为止，日本65岁以上的老人已经达到了3 300万人，占总人口的比例为26.0%，创下了迄今为止最高的纪录。[2]毋庸置疑，日本人口老龄化速度及程度已位居世界第一。面对如此严峻的人口老化形势，日本自二战以来一直将教育培训作为应对老龄社会的有力手段，而事实也证明老年教育培训在补充日本的劳动人力资源、提升老年人的价值与幸福感、促进成功老龄化社会形成等方面起到了巨大的推动作用。为了保障教育培训这一调控手段的功效最大化，日本用政策、法律的形式将老年人的教育培训权上升到国家意志层面，详细地规定了这一权利实现的具体内容与形式。这些举措在一定程度上为与之有着相似东方文化传统的我国，提供了某些可以借鉴的经验。

一、日本老年教育相关政策、法律出台的历程

       日本老年教育的相关政策、法律的出台与老年教育实践相辅相成，先后经历了如下四个发展时期。

1.1969年前的准备期：以研究政策为发展重点

　　经历二战后，日本老年人丧失了以前的权威与地位，尤其在家庭与社会情境中，被排斥的情况愈加严重，因此，为了解决老年人的贫穷、疾病、孤独等问题，并让老年人可以融入社会的快速发展，日本政府开始将教育视为最佳的手段之一。

       1950年，日本社会立足于福利理论首创老年人俱乐部，揭开日本老年教育的序幕，并于1955年由厚生省在《社会保障五年计划》中提出了“老年人年金制度”，这也意味着老年人开始受到重视。1959年，日本发表《人口白皮书》指出，扩充社会高龄化对策的必要性。60年代以后，随着社会结构的变迁以及社会老龄化的迅速发展，老年人的社会适应问题也渐渐受到关注，日本先后进行了多项调查，如《高龄者调查》(1960)《关于老年人福利的民意调查》(1960)《后期壮年调查》(1961)等。在这些调查的基础上，日本于1963年颁布《老年人福利法》，依据该法，日本在地方政府设立了“老年人福利课”，这是唯一专门管理老年人事业的单位；此外，更在福利部门设置了“老年人俱乐部”，推动老年教育的发展。

　　1965年，日本从教育理念着手，由文部省首次推动老年人教育，具体措施是在各乡镇(市町村)设置“高龄者教室”，这个所谓的教室是指：一系列有计划之讲座，参与人数与上课总时间数有一定之规定。除了政府开始拨款办理相关活动之外，对老年教育的规划、营运方式、内容等问题也进行了系统的研究，这都可以说是老年教育启航的开始。

2.1970-1979年的实施期：以落实政策为发展主轴

　　20世纪70年代，日本现代化进程加速，伴随出生率降低、平均寿命延长、核心家庭增多等社会问题，社会结构及人们的生活方式发生了巨大的变化，人们对老年人的看法也发生改变，因此，对老年教育也产生了新的期待。日本厚生省中央福利会议于1970年提出“关于老年人问题的综合措施”的咨询报告，被视为老年人福利行政积极化的转折点，同年，文部省提出“社会教育应对之道”，并于次年提出“应对急剧社会变迁之社会教育应有做法”，且当年还委托学者专家进行“老年人学习活动促进方案”的研究。为辅助这些“做法”与“方案”的实施，1973年，日本政府正式编列对各地区老年人教育的经费预算，此外，还在各单位下设置相关部门管理老年人教育，如在总理府设置“老年人对策本部”，在内阁总理大臣官房内设置“老年人对策室”，这表明日本政府开始尝试以一种长期性的视野来统筹管理各种老年人问题的相关措施。1978年，文部省开始鼓励各地区推展“高龄者人才活用事业”，并且编列专款预算，辅助各区老年教育事业。

3.1980-1989年的成长期：与终身教育发展结合

　　1980年，日本内阁的首要政策是教育改革，并且积极推进教育的各项改革工作：强调终身学习的组织化以及系统化的重要性，逐步将日本教育体系有计划、有步骤地转型为终身教育体系。在这些重要的改革政策中，老年教育自也是备受重视。1981年，文部省中央教育审议会提出了“关于终身教育”的建议，在这项建议当中，主张将高龄期的学习从成年期中独立划分出来，扩充老年人的学习以及社会参与的机会。1982年，联合国“维也纳国际老龄行动计划”指出老年人接受教育是一种基本人权，日本将这一概念引入国内，开始一系列的老年教育改革。1983年，依据《放送大学学园法》，日本文部省成立了现在唯一的一所放送大学(即通过广播、电视等手段进行远程教育的国立大学)。

　　1984年，日本政府将高龄者人才活用事业整合成一系列的“高龄者生命意义促进综合事业”，成为一个完整且有规划的高龄教育体系。1985年开始，日本政府为了应对人口老龄化所产生的各种问题，由内阁召集18个省厅大臣组成“长寿社会对策阁僚会议”，在此会议推动下，1986年，日本政府拟定“长寿社会对策大纲”，将老年教育与终身教育结合，并制定相关措施，以应对高龄社会的来临。1987年10月6日，政府颁布了《教育改革推进大纲》，文部省于1988年7月把“社会教育局”改为“终生学习局”。1989年，厚生省提出“黄金计划”，开始推动从社会福利部门出发解决老年人问题的十年策略。

4.1990年迄今的扩展期：以修订并继续颁布政策为发展核心

　　90年代后，日本的老年教育立法主要从高龄社会政策及终身教育政策的改革中体现。高龄社会政策中，主要的教育措施包含在“学习及社会参与”的项目内，将“形成终身学习社会”视为落实“学习及社会参与”措施的主要途径。正是在80年代的一系列改革和酝酿的基础上，1990年6月26日第118届国会的最后一天，日本通过了作为第三次教育改革最为重要的成果《终生学习振兴法》，并于同年6月29日颁布，7月1日起实施。同年，中央教育审议会提出了“扩充终身学习体制的基础”的咨询报告，有三个措施：设置终身学习中心；促进高等教育机构的开放；重新评估民间营利文教机构所提供的学习活动。

　　1994年，日本将1989年提出的黄金计划，修正为“新黄金计划”，以展开为增进高龄者的生命意义与健康的相关措施。并于1995年制定《高龄社会对策基本法》，此后日本对于高龄社会的相关措施都以此法为实施基础；同年，日本政府又颁布了“高龄社会对策大纲”，提出应对高龄社会的具体措施。此外，日本政府也展开一连串的学术活动，如从1995年开始，日本政府每年举办一次“全国高龄者社会参与研讨会”，对老年人的社会参与、活动执行等问题进行研究，以期促进地方政府所推动的高龄教育措施。

　　延续1994年的新黄金计划，厚生省于2000年重新提出“黄金计划21”，这个计划主要是作为往后五年间高龄者保健福利措施的基础，强调打破刻板印象——高龄者是社会的弱者，促进老年人的社会参与和人力资源运用。

二、日本老年教育相关政策、法律的内容

　　日本没有专门针对老年教育的法律，相关内容主要体现在教育法律和老年人法律中。

1.教育政策、法律中的老年教育内容

　　日本从中央到地方都没有专门针对老年人的教育法规，其老年教育立法相关内容主要体现在《宪法》《教育基本法》《终生学习振兴法》和《社会教育法》中。虽然这些法律在做出相应规定时，均用“国民”“人人”“个人”“民众”“居民”或“社区居民”的概念来涵盖“老年人”，但是在不断推进的教育改革与实践中，日本老年人的受教育权随着这些法律的颁布与实施越来越受到全社会的重视。

　　1947年颁布的《日本国宪法》(又被称为“和平宪法，昭和宪法”)是所有其他各种法律的法源，它所确立的立法原则不仅是教育法规立法原则的依据，而且该法的第23条和第26条对与教育有关的问题做出了明确的规定。如第23条规定保障学术自由；第26条规定了受教育权，即全体国民按照法律规定，都有依其能力所及接受同等教育的权利。

　　依据学界普遍认同的准宪法法律说，日本1947年3月31日颁布、2006年12月22日修订的《教育基本法》是教育法规体系中的母法，其他教育法规处于它的统领之下。该法第3条明确倡导终身学习理念，即每一个国民为了能够磨炼自己的人格，度过丰富的人生，必须在一生中，利用所有的机会，在所有的场所，进行学习，谋求实现能适当发挥其学习成果的社会。第4条强调教育机会均等，即所有国民都具有平等地接受适应其能力的教育的机会，不得因人种、信仰、性别、社会身份、经济地位或门第的不同，而在教育上受歧视。第12条明确规定了社会教育，即适应个人的希望和社会的要求，社会中要实行一定的教育，对此，国家和地方公共团体必须进行奖励；国家和地方公共团体必须通过设置图书馆、博物馆、公民馆及其他社会教育设施，利用学校的设施，提供学习的机会和信息，以及采取其他适当的方法，致力于社会教育的振兴。《教育基本法》对终身教育权、教育权和社会教育权的明确为老年人受教育权的保障奠定了基础，并推动了老年教育相关政策、法律的出台。

　　1990年的《关于完善振兴终生学习政策措施的推行体制的法律》(简称《终生学习振兴法》)是日本针对终身教育的专门立法，是与日本的《学校教育法》《社会教育法》相并列的一部教育基本法律。共12条，对立法目的、都道府县关于终身学习事业的开展、终身学习审议会等作了详细的明文规定。第1条第二款规定：国家及地方公共团体根据本法律规定实施振兴终身学习措施时，既应注意尊重国民对于学习的自发意愿，也应使之与职业能力的开发与提高、在社会福利等方面制定的有益于终身学习的政策相配合，努力有效地进行。第3条规定促进终身学习振兴的都道府县的事业，包括：收集、整理并提供有关学校教育和社会教育的学习，以及文化活动机会的信息；开展有关居民对学习的需求和对学习成果评价的调查研究；开发适应地区实际情况的学习方法；实施居民学习的指导人员和建议人员的研修；对地区的有关学校教育、社会教育和文化的机关和团体，要在这些机关和团体的相互合作方面，答复函询和面询，并提供建议及其他援助；开展开设社会教育讲座以及其他为居民提供学习机会的必要事业。与此同时，日本内阁制定了实施该法律的“政令”，文部省下发了关于这部法律的立法主旨、内容要点、注意事项的通知，并制定了道府县完善振兴终身学习事业推进体制的基本标准，基本形成了相应的法规体系。[3]《终身学习振兴法》的出台令终身学习权越来越受到社会的重视，促进了日本社会老年教育的实践发展。

　　1949年，日本依据《教育基本法》制订了《社会教育法》，旨在用法律保证国家和地方为国民提供学校教育以外的学习机会。法律规定，各都道府县等地方的教育委员会事务局负责推进社会教育工作，并对提供社会教育的机构给予指导，但不能发号施令，随意干涉和支配。依据该法，“公民馆”成为以青少年和成人为主的民众或社区居民学习的社会场所。随着70年代终身学习理念的传播，公民馆的地位空前提高，在公民馆受教育群体越来越广泛，逐渐扩大到女性、残疾人士和高龄学习者。在面对老龄化问题方面，各地公民馆开展了丰富多彩的创造性实践学习活动，将高龄者福利问题与教育相结合，比如，在馆内开展“退休后的经济计划”等讲座；开设“高龄者教室”学习有关健康问题、社区医疗保险和老年孤独问题等知识；同时还设置“在宅护理知识教室”为高龄者生活提供服务。[4]此外，日本相继出台了《图书馆法》(1950年)《博物馆法》(1951年)等法律，逐渐形成了相当完备的社会教育法制体系，推动了公民馆、图书馆、博物馆、社区等教育场所内老年教育的蓬勃发展。

2.老年人政策、法律中的老年教育内容

　　日本老年人立法中有关老年教育的内容主要体现在《老年福利法》《高龄社会对策基本法》和《老龄者雇佣安定法》中。在这些法律的保障下，日本老年人的生活、学习与工作的福利不仅得到了充分的实现，而且客观上也推动了老年教育的实践发展，同时也促进了老年人力资源的利用，缓解了老龄社会的压力。

　　1963年7月，日本政府推出了倡导保障老年人整体生活利益的《老人福利法》，这是日本政府在老龄化社会到来之前颁布的一部老人福利大法，被日本各界称为“老人宪章”。其立法目的在于阐明有关老年人福利的原理，以及为保持老年人的身心健康和生活安定而制定必要措施，以谋求老人的福利。该法首先将政策对象扩展到健全老人，明确老年俱乐部成为财政援助的对象，促进了日本60年代后半期广泛设立以老年俱乐部为基础的老年大学；其次规定了老年人的工作教育权，即应按照老年人的希望和能力，为其提供从事工作以及参与社会活动的机会，法定退休年龄也由二战后的50-55岁延长到60岁。此后，为加强老年人就业辅导，日本于1971年又颁布了《增加中高龄人力雇佣机会特别措施法》。

　　日本1995年制定并颁行的《老龄社会对策基本法》构成了处理老龄化问题的制度框架。在该框架内，设立了以内阁总理大臣为会长，内阁成员为委员的老龄社会对策会议制度。1996年该会议制定通过了《老龄社会对策大纲》，作为政府应对老龄化的基本方针。政府的对策涉及老龄者的就业、收入、健康、福利、生活环境、学习和社会活动、调查研究工作等诸多方面。为应对这些方面的老龄化问题，每年都有一般会计专项预算作为支持。[1]其中，“就业、收入”的具体措施为：(1)确保老年人的雇佣和就业的机会。确保老年人到65岁仍可以活用其所具备的知识和经验而被用人单位雇用；支援并推进中高年龄者的再就职；确保多种形式的雇用和就业机会；支持老年人创业；政府致力于创造不分年龄都可以工作的社会环境。(2)注重劳动者的终身能力发挥。帮助老年人实现有宽裕的职业生活；推进可以使职业生活和家庭生活不冲突的支援对策。(3)保证公共养老金制度的稳定性运营。(4)支持老年人通过自助努力获得晚年收入。完善企业年金制度；改善退休金制度；推进为老龄期准备的资产的形成。“学习、社会参与”的具体措施为：(1)努力促进终身学习型社会的形成。对终生学习的体制和基础进行整备；确保学校中有多样的学习机会：面向社会所有人提供高等教育机构中的学习机会，面向地区开放学校公共机能、设施；对于劳动者的学习活动进行支援。(2)支持老年人对于社会活动的参与，让其生活得更有意义。

　　早在1986年，日本就制定了《老龄者雇佣安定法》，提出了推动继续雇佣老年人、促进老年人再就业以及确保老年人退休后的就业场所等三个保障老年人工作教育权的对策。[5]1995年，日本修订了《老龄者雇佣安定法》(1998年实施)，确立了老龄者雇佣及其雇佣助成金制度，即对于提高退休年龄、提供就业岗位和60岁以上的老龄就业者的比率达到10%的企业，政府予以发放助成金。为弥补劳动力供给不足，注重发挥现有劳动力的潜能，对不利于已婚女性和老龄者就业的税收制度和社会保险制度进行改革，促进劳动力在产业间、企业间的自由流动。[1]2004年，日本再次修订了《老龄者雇佣安定法》(2006年实施)，规定企业要分阶段提高退休年龄，最终提高到65岁。该法核心内容有四点：(1)强调推迟职工退休年龄是企业的义务；(2)出台支持帮助中小企业推迟职工退休年龄、扶持中老年者创业的相关政策，为有意愿、有能力工作到70岁的高龄者创造就职机会和环境，如厚生劳动省从2007年4月起设立“提高退休年龄奖励金”，对将职工退休年龄延长到70岁的中小企业进行奖励；(3)动员全社会力量，为老年人创造短期或临时的就业岗位和机会；(4)对开发老年人能力资源的企业实施奖励措施，包括：对为帮助老年人再就业开展职业和技能培训的企业，政府以“终身能力开发奖励金”形式予以资助；在全国各地建立“高龄者职业能力开发服务中心”，对部分培训力量不足的中小企业开展老年人再就业的委托培训工作；在公共职业训练设施内专门为老年人开设再就业培训课程，接受再就业培训的老年人，政府提供学习费用补贴或资助。为避免旧法实施中的漏洞及全面实现65岁退休制度，日本于2013年4月开始实施新的《老龄者雇佣安定法》。新法有三个要点：(1)企业要取消继续雇佣的限制条件，让有工作意愿的员工都能工作至65岁。企业可根据自身情况采取明确员工退休年龄为65岁或者取消员工退休制度的方式；不能马上取消继续雇佣限制条件的企业可采取过渡性措施，使员工工作到能够领取养老金的年龄，但过渡性措施只能实行到2025年3月31日，同时逐步延长退休年龄，每3年延长1岁，到2025年4月后员工退休年龄延长到65岁。(2)扩大继续雇佣老年人的企业范围，无论是法人公司，还有子公司及与子公司关联的所有公司都有义务继续雇佣老年人。(3)加强了对企业的惩戒力度。厚生劳动省将那些没有实施继续雇佣制度的企业名称公布于社会，公共职业介绍所不受理该企业招聘员工手续。[6]

三、日本老年教育相关政策、法律的特色

1.以社会参与、福利社会和终身教育为取向的立法理念

　　社会参与，是从人与社会共同发展的角度强调老年人是社会成果的分享者和社会发展的参与者，它强调社会参与是实现老年人自身发展的根本途径，也是成功老龄化目标的核心内容。该理论认为老年人只有保持充分的活力和参与社会活动，才会获得更加积极的自我形象，体现出老年人的社会价值，生活得更好。社会参与包括老年人对自身发展、家庭生活、社区管理、社会服务等社会、经济、文化、精神和公民事务任何领域的参与。在社会参与理论的影响下，日本老年教育立法中包含了大量的老年人力资源开发、社会经济参与和服务的内容。如《老人福利法》规定为老年人提供就业与社会参与的机会；《老龄社会对策大纲》中规定“就业、收入”和“学习与社会参与”的内容；《老龄者雇佣安定法》中规定对开发老年人资源的企业实施奖励措施。

　　“福利社会”理念支持家庭福利、志愿主义、慈善活动、社区福利以及发展非政府组织(NGO)等策略，并支持福利多样化、多元化等方面的主张。日本自二战以来就接受了大多数西方发达国家福利社会的传统，加之其战后高速增长的经济，早在六七十年代就把发展老年教育作为一项社会福利事业纳入到社会经济发展战略当中，在政府社会政策和财力的支持下开展各种形式的老年教育活动。如《老人福利法》明确规定以谋求老人福利为目标；《老龄者雇佣安定法》规定政府为老人就业培训提供学习费用补贴或资助；《老龄社会对策大纲》强调国家和地方政府、公共团体、企业、社区、非营利活动团体(NPO)、家庭、个人等所有社会构成元素都应该相互合作、采取积极姿态、发挥各自的作用，促进老龄事业发展。具体要求为：改变对老年人的传统偏见；重视老龄化问题的预防和应对措施；充分发挥社区功能；重视男女共同社会参与；积极利用医疗、福利、信息等现代科学技术知识。[7]

　　终身教育的核心思想是“以人为本”，但更注重宏观社会和微观个体教育与学习的结合，强调保障全体社会成员在不同阶段和不同层次的各种学习权利，通过满足每一位社会成员在一生中各个时期各个阶段的各种学习需求，实现人的全面发展。终身教育的宗旨是实现国家对每个公民(特别是社会弱者)个人学习权的切实保障。在原有教育体系下，相对其他人口群体，老年人的受教育权一直是被忽视的，而终身教育理论的提出进一步明确了老年人与其他任何年龄段的国民一样享有不可剥夺的受教育权利。如《教育基本法》第3条明确倡导终身学习理念；1981年“关于终身教育”的建议中主张将高龄期的学习从成年期中独立划分出来，并扩充老年人的学习及社会参与机会；《社会教育法》强调社区居民是权利的主体，并特别保护青少年、残疾人士、女性和高龄学习者的社会教育权。

2.以保障人权、教育机会均等和向国民直接负责为核心的立法原则

　　保障人权原则，是指宪法在确认人民当家做主的基础上，通过各种途径和形式确保公民享受各种平等的权利和自由。《日本国宪法》确定了“国民主权原则、放弃战争的和平主义原则、保障人权原则”的宪法原则，它成为日本战后制定、修改所有法规包括教育法规所应遵从的首要的根本法律原则。其中关于教育的具体规定有两条，即第23条保障学术自由和第26条平等地接受教育的权利。

　　教育机会均等原则，一般是指公民不分种族、民族、性别、社会地位、财产状况、宗教信仰等，在受教育方面都享有平等的机会。这不仅是国际社会普遍公认的教育理想，而且已为各国确立为教育法的基本原则。[8]例如，除《日本国宪法》第26条的规定之外，《教育基本法》第3条也有规定。这一原则作为教育法规改革的最重要原则在战后日本老年教育立法中得到了彻底贯彻。如《终身学习振兴法》中扩充老年人的学习及社会参与机会；《社会教育法》保障高龄学习者的社会教育权；《老龄者雇佣安定法》为老年人提供再就业培训的课程、资金等辅助。

　　向国民直接负责原则，是教育不对政府直接负责，更不是对哪个党派或社会团体直接负责。日本《教育基本法》第10条规定：教育向全体国民负责，不受不合理的控制。其内涵包括三个层面：(1)排除中介物，教育要从政治和行政控制中独立出来。(2)与主权在民密切相关，教育要直接反映国民的意愿。(3)教育行政的目的是为了准备和创造教育条件。[9]这一规定明确了有关教育行政法规的调节对象，即教育行政的作用是为教育准备和提供良好的外部条件，教育行政不能插手干涉学校内部事务。就老年教育而言，教育行政的职能只是从制度和财政等方面积极保障老年人的受教育权及老年教育的运转。1948年7月15日，日本颁布的《教育委员会法》中第1条确定的地方教育委员会制度就是遵照《教育基本法》第10条精神制定的。

3.福利政策法规、老龄政策法规与终身教育政策法规共同构建完备的政策法律体系

　　众所周知，日本在战后六七十年代便和西方发达国家一样进入了经济高速增长的福利社会。于是在老龄化社会到来之前的1963年，日本便颁布了一部为老年人谋求福祉(包括物质、精神和健康三类)的《老人福利法》。随后，日本于1970-1994年期间完成了从老龄化社会到超老龄化社会的转变，为应对如此严峻的人口老化形势，日本于1995年颁行《老龄社会对策基本法》构成了处理老龄化问题的制度框架；与此同时，随着六七十年代终身教育理念的提出与传播，日本于80年代开始借助社会教育力量进行终身教育改革，尝试建立完善的终身教育体系，并于1990年颁布《终生学习振兴法》保障终身教育的改革成果。纵观日本老年教育法律体系的发展历程，其是在从福利社会、老龄社会到终身学习型社会的转型过程中，由老人福利政策法规、老龄政策法规与终身教育政策法规共同建构和完善的。正是在这些互为补充、支持的各类法制保障之下，日本才逐渐形成了发达的“四位一体”的老年教育模式：一是由福利行政部门推动的老年大学(都道府县办、市町村和老年俱乐部举办的老年大学)；二是由教育行政部门实施的老年教育(都道府举办的长寿学园、市町村和公民馆举办的老年教育)；三是高等教育机构办的老年大学(早稻田大学开放中心、放送大学)；四是民间机构举办的老年大学(营利性民间组织和非营利性民间组织举办的老年教育)。[10]

4.顺应时势修改，灵活机动修订

　　日本政府顺应时势的变化，开展各项老龄问题调研，并依据调研数据灵活机动地修订各类老年教育政策法规。例如，日本1986年颁布《老龄者雇佣安定法》旨在鼓励老年人力资源的开发与利用，通过促进老年人就业扩充他们社会参与的机会。此后每隔十年修订一次，每次修订旨在解决当下面临的紧迫的老龄问题或旧法实施中暴露的问题：1995年修订规定了老龄者雇佣及其雇佣助成金制度，旨在促进老龄就业率，以弥补日本劳动力不足；2004年修订旨在延长老年人退休年龄并鼓励老年人力资源开发，规定老年人就业培训辅导措施；2013年修订实现了将60岁的退休年龄逐渐推迟到65岁的制度，避免了旧法实施过程中出现的企业员工退休后的“收入空白期”，同时也确保老年人可以正式员工(而非临时工、合同工)的身份工作，并能够获得与原来同样的待遇。2014年6月，日本修订2013年公布的《日本再兴战略》，再次强调促进老年人就业、再就业的重要性。政府着力促使企业让65岁以上的老年人继续工作，并积极创造老年人参加社会活动的有利环境，让老年人继续就业或参加各种有意义的志愿者活动。[11]在不断完善的政策法规的保障之下，日本老年人的就业率不断上升。据2014年日本总务省劳动力调查显示，65-69岁老年人的就业率为40.7%，比上年度提高了1.8个百分点。其中，男性的就业率为51%，女性也达到31%，首次超过30%。[12]这意味着日本老年人就业率不仅创本国39年来的最高纪录，而且老年人就业人数也位居世界第一。这不仅在一定程度上缓解了日本劳动力的不足，也发挥了老年人的余热，保障了他们的工作教育权。

四、日本老年教育相关政策、法律对我国的启示

1.用福利社会和社会参与思想丰富老年教育立法理念

　　在日本的三大立法理念中，终身教育理念已在我国践行，而福利社会理念是尚处于发展中阶段的我国无法实现的，但福利社会的服务意识与福利教育思想是可以吸取和学习的，比如：旨在培养人们的福利素养的一般福利教育(如教导年轻人爱护老年人，到老年之家进行志愿服务等)及培养人们促进福利社会和人类福利发展的实践能力的专业福利教育，其内容见日本1989年颁布的《高等学校学习指导要领》中的福利篇①。此外，日本1987年颁布、2007年修订的《社会福利人员及福利护工法》还规范了专业福利人才的培养。[13]这些立法经验都可以为我国借鉴，用以发展老化教育、老年学教育及老年教育。

　　社会参与也是我们需要借鉴的理念。与西方社会正好相反，我国老年教育立法理念是以丰富老年人生活为取向，它主要关注的是老年人的康复和社会适应素质的提高，对于通过社会参与活动实现老年人自我发展、提升其价值感与形象方面重视不够。这必然导致社会参与理念下的老年人力资源开发、再就业保障等内容在老年教育立法中的缺失，而这与我国目前人口老龄化的现实情况是相矛盾的。据统计，截至2014年底，我国60岁以上老年人口已经达到2.12亿，占总人口的15.5%。[14]这是一笔巨大的老年人力资源财富，“社会老龄化问题本质上并不是因为年龄因素引起，而是因为退休人员的浪费……如何激励和整合这一潜在的人力资源才是关键的”。[15]所以，如何通过教育和法律的手段充分地利用这笔财富，用以缓解我国青壮年劳动力不足、社会保障资金短缺、老年服务质量低下等压力应当是老龄事业的重点之一。

2.在教育基本法中明确向人民直接负责的立法原则

　　现代社会民主观念深入人心，保障人权与教育机会均等原则业已成为国际社会普遍公认的教育理想。我国《教育法》第3条和第9条的规定分别体现了这两条立法原则，但是向国民直接负责的精神在我国《教育法》中还未直接体现。虽然在教育改革中，国家也在给予学校更多的自主权，也在尝试最大限度地征询国民的意见，并为教育努力准备和创造各种条件，但现实生活中，“教育去行政化”(即要让学校回归教育本位，按教育规律办学，排除外部和内部因素对教育的干扰和制约[16])依然任重道远。日本也曾和我国一样是一个中央高度集权的国家，二战后接受西方民主理念，通过改革逐渐形成了由中央权力与地方权力合作型的教育管理体制。这一教育管理体制的转型为日本战后教育的发展包括老年教育的繁盛带来了契机。相信这一改革之所以能够卓有成效，究其原因应与日本用法律手段将“向国民直接负责”的立法原则在其教育基本法中明确并严格遵循不无关系。

3.与时俱进地修改现有法律，完善老年教育法律体系

　　我国老年教育立法和日本一样有两个渊源，一是老年人立法，即《老年人权益保障法》；二是教育立法，即教育法统领下的《职业教育法》《高等教育法》《教师法》《社会力量办学条例》等法律中涵盖老年人的规定以及地方专门的老年教育条例。这些法律所涉及的内容包括老年人从事经营和生产活动权利和受教育权的保障，以及老年教育的办学主体、领导机制、经费来源、学习内容和师资培养等。总体而言，我国现有老年教育的立法从《老年人权益法》《教育法》到《老年教育条例》的纵向层次结构和与《教师法》《职业教育法》《高等教育法》相联系的横向层次结构还算清晰完备，而立法的内容缺乏科学性与可操作性才是亟需解决的紧迫问题。[17]所谓科学性是指内容符合老年教育理念及发展规律，如明确老年人力资源开发、老年就业培训保障、老年教育师资培训、高等教育办老年教育、老年教育经费比例等内容；而可操作性是指针对现有法律出台相应的实施细则，对老年教育的实际问题做出具体规定，并增加具体法律责任和惩罚性措施，使其具有强制性。像日本的《老龄社会对策基本法》就对应《老龄社会对策大纲》，而其中“就业、所得”措施又对应四次修订的《老龄者雇佣安定法》。而我国《老年人权益保障法》第68条虽然规定老年人有依法从事经营和生产活动的权利，但却没有与此对应的实施细则。因此，我们需要根据我国国情，来借鉴别国经验，与时俱进地完善我国老年教育法律体系。

　　①包括老年人福利制度、老年人福利援助技术、基础护理(护理的意义和任务、高龄者的生活和身心特征等)、社会福利实习(老年人护理和社会福利现场实习等)、社会福利演习、福利信息处理等。